過去二十年中，我國對于能耗控制的要求日趨嚴格。
“十一五”規劃把單位gdp能耗降低作為約束性指標；“十二五”規劃在此基礎上提出了合理控制能源消費總量的要求；到了“十三五”，為倒逼發展方式轉變、加快推進生態文明建設，我國建立了能源消費總量和強度控制（以下簡稱能耗“雙控”）制度，明確要求到2020年能源消費總量控制在50億噸標準煤以內，能耗強度比2015年降低15%，并將目標分解到各地區，嚴格進行考核。
我國提出碳達峰、碳中和目標后，能耗“雙控”制度作為“1+n”政策體系中的重要內容不斷完善，國務院、國家發改委密集出臺了《2030年前碳達峰行動方案》《“十四五”節能減排綜合工作方案》《高耗能行業重點領域節能降碳改造升級實施指南（2022年版）》等多個支撐文件，進一步提出了到2025年全國單位國內生產總值能源消耗比2020年下降13.5%的目標，強調構建以能耗“雙控”和非化石能源目標制度為引領的能源綠色低碳轉型推進機制，完善能耗“雙控”和非化石能源目標制度，提升煉油、乙烯、有色金屬、鋼鐵、建筑材料等17個領域重點產品的能耗限額要求，大力淘汰低能效產品。同時，2021年中央經濟工作會議指出，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制，創造條件盡早實現能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變。
能耗“雙控”嚴格落地
“十三五”期間，我國達成了能源消費總量控制目標，但能耗強度控制目標尚未達成。2020年全社會能源消費總量為49.8億噸標準煤，實現了規劃目標；“十三五”期間累計能耗強度下降了13.3個百分點，相較“十一五”和“十二五”下降趨勢逐漸放緩，且未達到規劃目標。
從不同地區來看，“十三五”期間，浙江、內蒙古、安徽、廣東、廣西、四川、云南、寧夏8個省（自治區）累計能源消費總量超過控制目標，北京、青海和天津能源消費總量控制成效最好；內蒙古、寧夏、遼寧、黑龍江、浙江、廣東、廣西7個省（自治區）未完成能耗強度控制目標，且內蒙古、寧夏、遼寧能耗強度不降反升。
從不同領域來看，“十三五”期間，黑色金屬、有色金屬、建筑材料、石油和化學工業單位綜合能耗累計分別下降8.2%、6.3%、28.7%、5.3%；近零能耗建筑面積達1200萬平方米，既有建筑節能改造面積超過7億平方米，超額完成規劃目標；交通領域、農業領域單位綜合能耗累計分別下降16.0%、10.3%。
2021年，我國疫情防控形勢平穩，經濟保持良好恢復態勢，疊加國外疫情持續蔓延，制造業訂單大量回流我國，推動工業用電保持快速增長，能源消耗迅速上升，部分地區能耗強度、消費總量指標均被國家發展改革委一級預警。
為完成全年能耗“雙控”目標，部分地區出臺了一系列調控措施，包括壓減產能、降低生產線運行負荷、輪休生產、推遲項目投產時間等，給工業特別是高耗能行業生產用電帶來較大沖擊。
2021年8月22日，寧夏回族自治區約談了能耗“雙控”形勢嚴峻的4個地區和5家重點企業，要求被約談地區和企業精準制定整改方案，將能耗總量壓減和強度下降目標逐月分解，并向被約談地區派駐錯峰生產工作督導組。9月1日，廣西壯族自治區開始限制當地水泥企業的產量，要求9月水泥產量不超2021年上半年月均產量的40%。9月7日,江蘇省召開綜合能耗5萬噸以上企業專項節能監察電視電話工作會議，專項節能監察行動全面展開。節能監察實施省、市、縣三級聯動，采取異地監察方式，涵蓋全江蘇省323家年綜合能耗5萬噸以上企業和29家“兩高”項目企業。9月11日，云南省《關于堅決做好能耗雙控有關工作的通知》出臺，要求加強鋼鐵、水泥、黃磷綠色鋁、工業硅、煤電等重點行業的管控。9月19日云南省發改委進一步強調，將推進壓實州市落實“雙控”目標責任，建立日監測、日分析、日報告制度，在全面加強工業節能的同時大力推進建筑節能、交通運輸節能、消費流通節能、公共機構節能等。
以江蘇省為例，從生產企業來看，2021年9月份江蘇多地水泥企業限產30%～50%，37條水泥熟料窯停產14條。其中，無錫、鎮江等地由于管控力度更為嚴格，導致水泥產量縮減400萬～700萬噸，出現供不應求的緊缺局面。從用電量看，1～7月，江蘇省高耗能行業用電量同比增長15.1%，增長勢頭強勁。國家發展改革委通報各地區能耗指標后，江蘇省高耗能行業用電量增速大幅回落，在第三季度8、9月份的用電高峰期，用電量增速驟降為-10.9%、-14.0%。
能耗“雙控”常態化，電力安全供應是底線
從用電側來看，能耗強度的剛性控制和能源消費總量的彈性控制形成合力，促進用電量平穩增長。“十四五”期間，我國產業結構將加速轉型升級，傳統高耗能行業落后產能加速淘汰，而低能耗高附加值的產業將快速發展。能耗強度的剛性控制削弱了部分企業的用電需求，但能源消費總量的彈性控制為可再生能源電力消納提供了空間，加快了企業對清潔綠色電力的需求，二者合力保障用電量平穩增長。
從發電側來看，能耗“雙控”給煤電企業的能耗限制帶來了長期電力保供壓力。根據國家電網有限公司相關研究結果，當前我國電力電量均存在較大缺口，隨著新能源發電滲透率上升，電力系統調峰平衡壓力逐漸增大。煤電作為長期的保障性和調節性電源，對電力系統的平穩運行起到了重要作用。能耗“雙控”一方面限制了耗能較高的煤炭企業（尤其是小型煤企）的生產和電煤供應；另一方面，進一步加快了各行業采用可再生能源電力替代傳統化石能源消費的步伐，發電結構轉型為長期電力保供增加了壓力。
今年3月，山東省印發了《“十四五”綠色低碳循環發展規劃》，要求在確保電力、熱力接續穩定供應的前提下，大力推進單機容量30萬千瓦以下煤電機組關停整合，完成30萬千瓦及以上熱電聯產電廠供熱半徑15千米范圍內的燃煤鍋爐和落后燃煤小熱電機組（含自備電廠）關停整合，全面關停淘汰中溫中壓及以下參數或未達到供電煤耗標準、超低排放標準的低效燃煤機組，推動煤電機組節能提效升級和清潔化利用，到2025年，全省煤電機組供電煤耗降至295克標準煤/千瓦時左右，煤電裝機容量控制在1億千瓦左右。
此前，山東省發布的《山東省落實“三個堅決”行動方案（2021-2022年）》對燃煤電廠的供電標準煤耗要求是304克/千瓦時，并且對于小型背壓機組和抽凝機組相對寬容，一個電廠允許一臺抽凝機組運行，并提出了上大壓小的減量替代方案。而最新文件對煤電機組供電煤耗的要求有了較大提高，現有的300萬兆瓦機組大多數都達不到這一標準，如果不大規模淘汰落后機組，僅憑改造和運行調整是很難完成的。
可以預見，未來隨著碳中和政策不斷加碼以及能耗“雙控”的日趨嚴格，各省對于燃煤電廠的政策要求都會進一步收緊。
兼顧好用電保供和能耗控制
不久前，習近平總書記在第10期《求是》雜志發表文章強調，決不允許再次發生大面積“拉閘限電”這類重大事件。因此，在能耗“雙控”的要求下，我國亟須通過政策、技術、市場等方面的深刻變革，守住電力供應的安全底線。
一是深化有序用電和需求響應，多措并舉緩解電力供需緊張態勢。建議政府進一步擴大有序用電方案執行范圍，盡快將除居民、公共服務及重要用戶以外的所有用戶都納入其中，均衡分解執行壓力；將需求側資源利用納入電力市場交易，提高需求側資源參與電力平衡的能力，合理傳導需求響應成本，解決日內短周期電力供應緊張問題。
二是積極引導企業加強能效管理，鼓勵第三方能效服務。建議政府引導企業在加強能效管理的同時，積極培育能效服務市場，推動商業模式和服務業態的創新，鼓勵電網企業依托智慧能源平臺的數據資源優勢開展第三方能效服務，做好重點企業能效監測工作，深挖節能潛力，提出能效提升綜合管理方案。
三是加快建設全國統一的用能權交易市場，積極鼓勵用能單位參與用能權交易。建議政府總結當前用能權市場交易試點省份的相關經驗，加快建立全國用能權交易市場制度體系；鼓勵電網企業依托代理購電、代理碳交易的相關經驗，做好用能權市場中間人，積極開展代理購能服務，探索電力市場、碳市場、用能權市場協同的交易策略和服務模式。
（來源：能源評論?首席能源觀 id：ceo_er）
